I statsråd 16. juni ble Stortingets vedtak av 15. juni 2017 til lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) sanksjonert. Loven trer i kraft 1. juli og fra samme tid oppheves tjenestemannsloven.
- Prosessen fra tidspunktet et enstemmig lovutvalg la fram sin innstilling, gjennom en turbulent høringsrunde og videre politisk påvirkningsarbeid, har båret preg av involvering og en viss grad av lydhørhet. Samtidig opplever vi å ikke få gjennomslag på all politikk eller samtlige faglige råd, kommenterer YS Stat leder Pål N Arnesen.
Regjeringens forslag til lov om statens ansatte er i stor grad basert på Tjenestemannslovutvalgets forslag. Vi var med på dette arbeidet og har hatt tiltro til prosessen og til at det var hensiktsmessig å utarbeide en ny lov. Likevel er det visse sider av den nye loven vi mener er uheldige, både overfor de statsansatte og overfor arbeidsgiverne.
YS Stat, Unio og Akademikerne har hatt felles politiske utspill når det gjelder adgangen til midlertidig ansettelse i staten og bestemmelsene for oppsigelser ved nedbemanning.
Vi opplever at flere av innspillene har blitt tatt til følge ved at Kommunal- og forvaltningskomiteen vektlegger at forslaget til ny lov om statens ansatte innebærer en innstramming av dagens adgang til midlertidige ansettelser.
Stortinget ber dessuten regjeringen om å evaluere effekten av nye regler for midlertidige ansettelser i staten etter to år. Resultatene skal drøftes med hovedsammenslutningene i staten og legges frem for Stortinget på en egnet måte.
Når det gjelder oppsigelse, er vi av den oppfatning at å ha en annen norm for oppsigelse ved nedbemanninger i staten, enn den som gjelder i det øvrige arbeidslivet, er uheldig og kan føre til mange saker for domstolene. Komiteen uttaler seg likevel på en måte som innebærer at lovendringene ikke skal senke terskelen for å si opp statsansatte ved behov for nedbemanning.
Kravet til forsvarlig saksbehandling og strenge dokumentasjonskrav vil fortsatt gjelde. I tillegg kan saken påklages og den kan behandles i domstolene.
- Begrensningen av domstolenes prøvelsesrett er imidlertid uheldig, og regelen mangler både rettspolitisk og faglig begrunnelse, avslutter YS Stat lederen.
Her er en oversikt over hovedtrekkene i den nye loven:
Lovens virkeområde og terminologi
Tjenestemannslovens virkeområde videreføres i all hovedsak i ny lov. Loven får noen språklige endringer slik som at begrepet tjenestemann erstattes med statsansatt, ordet tilsetting erstattes med ansettelse og tilsettingsråd erstattes med ansettelsesråd.
Kvalifikasjonsprinsippet og krav om offentlig kunngjøring
Frem til nå har kvalifikasjonsprinsippet vært et ulovfestet prinsipp av lovs rang. Med den nye loven lovfestes prinsippet. Hensikten er at dette skal være klargjørende både for den som søker på stillinger i staten, og virksomhetene som skal ansette.
Kvalifikasjonsprinsippet forutsetter at ledige stillinger skal kunngjøres offentlig, og dette skal fortsatt være hovedregelen. Unntak fra prinsippet må gjøres i lov eller med hjemmel i lov. Det er blant annet gjort unntak fra kunngjøringsplikten ved ansettelser med varighet i inntil seks måneder, for eksempel begrunnet i “uforutsett behov”. Dette sammenfaller i all hovedsak med dagens adgang til administrativ tilsetting etter tjenestemannsloven § 6. I personalreglement kan det dessuten gjøres unntak fra kunngjøringsplikten for ansettelser med varighet inntil tolv måneder. Dette er det også adgang til etter dagens lovgivning.
Personalreglement
Ordningen med personalreglement i de enkelte statlige virksomhetene videreføres, men det er færre regler enn tidligere som skal reglementfestes. Hensikten med et personalreglement er at det skal utfylle statsansatteloven og gi mulighet for lokal tilpasning. Reglementet skal fremforhandles mellom arbeidsgiver og organisasjoner med forhandlingsrett etter tjenestetvistloven.
For å forenkle ordningen, skal reglementet ikke lenger stadfestes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Virksomhetene har likevel plikt til å sørge for at personalreglementet til en hver tid holder seg innenfor lovens rammer.
Ansettelsesordningen i staten
Dagens ordning med en totrinnsbehandling av ansettelser i staten videreføres, men med noen endringer. Hensikten med en ansettelsesprosess i to ledd er at den skal bidra til å ansette den best kvalifiserte søkeren. Prosessen skal også sikre åpenhet og tillit til ansettelser i staten.
Ordningen endres noe i den nye loven ved at innstilling skal gis av nærmeste leder, og ikke som i dag, hvor det kan avtales at innstilling gis av et innstillingsråd. Selve ansettelsen skal likevel fortsatt skje i et kollegialt organ – ansettelsesrådet. I departementene skal innstilling gis av et innstillingsråd.
Med den nye loven faller dagens ordning med såkalt “mindretallsanke” bort.
Endringer i arbeidsforhold
Endringer i arbeidsforhold og styringsretten i staten reguleres av den nye loven § 16, som er en videreføring av dagens § 12, som sier at statsansatte har en plikt til å finne seg i omorganiseringer og endringer i arbeidsoppgaver og ansvar. Det betyr at rettstilstanden etter tjenestemannsloven § 12, i lys av arbeidskontrakten og sammen med de ulovfestede reglene om arbeidsgivers styringsrett gir rammene for hva en statsansatt må finne seg i av endinger i arbeidsforholdet.
Etter dagens lovgivning og praksis har det imidlertid fra statens side vært lagt til grunn at arbeidsgivers styringsrett strekker seg noe lenger enn i kommunal og privat sektor.
Ved for eksempel flytting av statlige virksomheter har staten kunnet pålegge ansatte å utføre arbeid på nytt arbeidssted. Det har imidlertid eksistert en ordning med fritak for flytteplikt, og terskelen har vært lav for å få innvilget fritak. For å forenkle regelverket oppheves denne ordningen.
Etter ny lov vil arbeidsgivers alminnelige styringsrett, med utgangspunkt i den inngåtte arbeidsavtalen, danne grunnlaget for hvor langt en arbeidstaker kan pålegges å flytte ved omorganisering og omlokalisering av statlige virksomheter. Statsansatte skal selvfølgelig alltid ha rett til å følge sin stilling og til å jobbe på nytt arbeidssted.
Midlertidig ansettelse
En viktig del av Tjenestemannslovutvalgets arbeid var å foreslå et regelverk som kan bidra til å redusere midlertidige ansettelser i staten. Andelen midlertidig ansatte er vesentlig høyere i staten enn i arbeidslivet for øvrig. Bestemmelsene i den nye loven er derfor delvis harmonisert med de man finner i arbeidsmiljøloven, men med noen unntak. For eksempel skal det ikke i staten være adgang til midlertidig ansettelse i 12 måneder uten noen spesiell begrunnelse.
YS Stat har en tydelig forventning til at det nye regelverket skal innebære en innstramming av dagens adgang til midlertidige ansettelser. Som følge av dette har Stortinget bedt regjeringen om å evaluere effekten av nye regler for midlertidige ansettelser i staten etter to år. Funnene av kartleggingen skal drøftes med hovedsammenslutningene og legges frem for Stortinget.
Den klare hovedregelen skal fortsatt være fast ansettelse. Adgangen til midlertidig ansettelse skal begrenses sammenlignet med gjeldende lov. Dette innebærer også at det ikke skal være adgang til å gi bestemmelser om midlertidig ansettelse i forskrift i det omfanget det er i dag.
Statsansatteloven får en bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse når arbeidet er av midlertidig karakter. Uttrykket er det samme som benyttes i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a. YS Stat vil følge nøye med på bruken av denne adgangen til midlertidig ansettelse, og mener bestemmelsen ikke skal gis en videre anvendelse enn det arbeidsmiljølovens tilsvarende bestemmelse åpner for.
Bestemmelsen om adgang til midlertidig ansettelse som vikar videreføres og det innføres en hjemmel for midlertidig ansettelse for praksisarbeid. Dette tilsvarer bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav c. Denne bestemmelsen skal dekke ansettelsesforholdet for traineer, aspiranter og elever ved etatsskole.
Som nevnt ovenfor kan det ansettes midlertidig inntil seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov.
Det innføres også en drøftingsplikt om bruken av midlertidige ansettelser.
Med den nye loven innføres det en lovfestet “treårsregel”. Midlertidig ansatte skal anses som fast ansatt etter tre år, med noen unntak. Med dette faser man ut den vanskelig tilgjengelige “fireårsregelen”, som i dag delvis kan leses ut av tjenestemannsloven § 10.
Innleie av arbeidstakere skal med den nye loven i hovedsak reguleres i arbeidsmiljøloven, men slik at vilkårene for når en statlig virksomhet kan leie inn arbeidstakere, reguleres i nye loven.
Prøvetid
Bestemmelsen om prøvetid harmoniseres delvis med arbeidsmiljølovens bestemmelse, men slik at det som hovedregel skal være prøvetid for ansettelser i staten, og ikke avtalefrihet som i det øvrige arbeidslivet. Det lovfestes likevel en adgang for ansettelsesmyndigheten til å fastsette at det ikke skal være prøvetid, og til å fastsette en kortere prøvetid.
Etter den nye loven skal det skal være adgang til å forlenge prøvetiden ved lengre fravær hos arbeidstaker som er grunnet sykdom eller lengre permisjoner. Dette er en harmonisering med arbeidsmiljøloven. Hensikten er både å sikre at den ansatte får tilstrekkelig veiledning og opplæring, og at prøvetiden blir reell.
Den ansatte skal ved en eventuell oppsigelse få forhåndsvarsel om dette før utløpet av prøvetiden. Vedtak om oppsigelse i prøvetiden skal, som i dag, bare kunne fattes av ansettelsesorganet.
I etater som har opplæring som skal kvalifisere for arbeid, for eksempel tolletaten og kriminalomsorgen, skal det som i dag fastsettes i reglement hva som skal til for at opplæringen anses for tilfredsstillende.
Oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold og intern fortrinnsrett
Oppsigelsesreglene ved nedbemanninger og oppsigelse på bakgrunn av forhold hos tjenestemenn har til nå vært regulert av ulike bestemmelser avhengig av om en tjenestemann er midlertidig eller fast ansatt, og avhengig av tjenestemannens tjenestetid. Dette skillet videreføres ikke i den nye loven.
Bestemmelsen om oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold – som typisk vil være når det oppstår et nedbemanningsbehov – harmoniseres med ordlyden i arbeidsmiljøloven. En oppsigelse må være saklig begrunnet i virksomhetens forhold. En oppsigelse er ikke saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har en annen passende, ledig stilling i virksomheten å tilby den statsansatte. Dette er et lovbestemt unntak fra kvalifikasjonsprinsippet.
Forarbeidene uttrykker at meningsinnholdet skal tolkes i samsvar med statens særpreg. YS Stat er av den oppfatning at det ikke må etableres en annen norm for oppsigelse ved nedbemanninger i staten enn den som gjelder i det øvrige arbeidslivet. Vi mener likevel at stortingsbehandlingen gir støtte for at lovendringene ikke skal senke terskelen for å si opp statsansatte ved behov for nedbemanning. Kravet til forsvarlig saksbehandling og strenge dokumentasjonskrav vil dessuten fortsatt gjelde. I tillegg kan saken påklages og den kan behandles i domstolene.
YS Stat har i forbindelse med lovgivningsprosessen gjort Stortinget særlig oppmerksom på at det er uheldig at loven fratar domstolene adgang til å overprøve interesseavveiningen som skal foretas etter bestemmelsen.
Oppsigelse på grunn av den statsansattes forhold
Når det gjelder oppsigelse grunnet arbeidstakers forhold (subjektive forhold ved den statsansatte), skal det heller ikke skilles mellom fast og midlertidig ansatte, og heller ikke ut fra hvor lenge den enkelte har vært ansatt.
Det meste av gjeldende rett videreføres ellers på dette punktet, men slik at noen forhold som før kun har gitt grunnlag for avskjed, nå blir grunnlag for oppsigelse. Dette gjelder “gjentatt krenking av tjenesteplikter”. Tjenestemannslovutvalget foreslo en endring av denne regelen av hensyn til helheten i lovforslaget.
Det skal som før være anledning til å si opp en statsansatt på grunn av langvarig sykdom, varig kvalifikasjonsmangel, og når den statsansatte «på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutførelse er uskikket for stillingen».
Oppsigelsesfrister
Det er i den nye loven gjort noen mindre endringer i oppsigelsesfristene.
Ved en oppsigelse fra arbeidsgiver vil fristen være 1 måned hvis ansettelsestiden er 1 år eller mindre, 3 måneder hvis ansettelsestiden er mer enn 1 år, og 6 måneder hvis ansettelsestiden er mer enn 2 år. Dette er en forenkling av dagens regler.
I staten gjelder oppsigelsesfristene fra dato til dato, og ikke fra første dag i neste måned.
I loven fastsettes også regler om beregning av tjenestetid og om medregning av tjenestetid fra annen virksomhet som blir overført til virksomheten.
Ekstern fortrinnsrett og Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten
Statsansatteloven viderefører prinsippet om fortrinnsrett til ny stilling i staten etter oppsigelse (ekstern fortrinnsrett). Dette gjelder når en statsansatt er sagt opp på grunn av virksomhetens forhold.
Fortrinnsretten bortfaller med den nye loven for statsansatte som er ute av stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom, eller som ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen.
Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten videreføres heller ikke i ny lov. Det er den enkelte virksomheten som må vurdere om en oppsagt statsansatt kan hevde fortrinnsrett til utlyste stillinger.
Ekstern fortrinnsrett bortfaller også for ansatte i Riksrevisjonen. Dette skjer gjennom en endring i Riksrevisjonsloven § 5. Gjennom forskrift blir det også bestemt at andre statsansatte heller ikke vil ha adgang til fortrinnsrett til stillinger i Riksrevisjonen eller i Stortingets administrasjon m.v.
Ordensstraff
Ordningen med ordensstraff i staten videreføres, som et alternativ til oppsigelse eller avskjed. Bestemmelsen endres likevel noe fra tjenestemannslovens regler. Skriftlig irettesettelse skal ikke lenger anses som ordensstraff. Heretter er det anisennitetstap og omplassering til annen stilling som skal regnes som ordensstraff.
Skriftlig advarsel reguleres altså ikke av loven og må gis innenfor rammene av arbeidsgivers styringsrett, slik som det tidligere kunne gis en alminnelig tjenestlig tilrettevisning.
Et vedtak om ordensstraff vil alltid være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak vil altså ikke gjelde muntlig eller skriftlig advarsel gitt av arbeidsgiver, men kravet til forsvarlig saksbehandling vil selvfølgelig fortsatt gjelde slike advarsler.
Avskjed
Reglene om avskjed videreføres uendret, kun med strukturelle endringer i bestemmelsen.
Suspensjon
Reglene om suspensjon videreføres i all hovedsak, med noen mindre endringer Siden suspensjon er et sterkt virkemiddel bestemmer den nye loven at arbeidsgiver fortløpende må vurdere om vilkårene for suspensjon fortsatt er til stede, og at suspensjonen umiddelbart må oppheves dersom dette ikke er tilfelle.
En suspensjon kan forlenges dersom «særlige forhold tilsier det». Loven angir ikke noen tidsbegrensning for forlengelse av suspensjonen, så ansettelsesmyndigheten må ved en forlengelse selv bestemme en frist ut fra de konkrete forholdene i saken.
Som et alternativ til suspensjon kan en statsansatt overføres til en mindre betrodd stilling.
Vedtaksmyndighet og saksbehandlingsregler
Det vil fortsatt være ansettelsesorganet som kan treffe vedtak om oppsigelse, ordensstraff, avskjed og suspensjon.
Arbeidsgiver kan treffe vedtak om suspensjon eller overføring til annen tjeneste i saker som krever rask avgjørelse.
Med den nye loven er det gjort strukturelle og språklige endringer i saksbehandlingsreglene, slik at de skal være enklere å forstå.
Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven skal fortsatt gjelde for statsansatte, og regelen om at statsansatte skal ha rett til å forklare seg muntlig før det treffes vedtak om oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, videreføres. Det gis fortsatt en rett til å la seg bistå av en tillitsvalgt eller annen rådgiver.
Klage og søksmål
Gjeldende regler om klage på vedtak om ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed videreføres. Det betyr at en klage skal behandles av nærmeste overordnede organ.
Med loven presiseres det at domstolene er avskåret fra å overprøve interesseavveiningen i oppsigelsessaker i staten. YS Stat har uttrykt sterk kritikk til denne bestemmelsen, og mener også at den mangler faglig begrunnelse.
Overgangsregler
Med den nye loven oppheves tjenestemannsloven. Dette betyr at det er den nye lovens bestemmelser umiddelbart begynner å gjelde.
Det er likevel gitt noen overgangsregler.
Inngåtte avtaler om personalreglement er gyldige inntil de blir opphevet eller avløst av et nytt reglement, men maksimalt inntil to år etter at loven trer i kraft.
Bestemmelsen om fast ansettelse etter tre år i midlertidig stilling gjelder kun for arbeidsavtaler inngått etter at loven trer i kraft.